城市管理领域非现场执法首部地方性法规出台

10月28日，上海市十五届人大常委会第三十六次会议表决通过《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法规定》（以下简称《规定》）。

按照《规定》，浦东新区城管执法部门可以在道路、广场等公共场所以及具备条件的社区公共区域，利用电子技术监控设备收集、固定违法事实。

作为城市管理领域非现场执法首部地方性法规，《规定》规定了城市管理领域非现场执法的适用范围、执法事项和工作原则等。

非现场执法工作，主要针对城市管理领域多发易发、直观可见且依托信息化设备设施能够辨别、易于判断的违法行为。非现场执法事项清单由浦东新区人民政府编制并公布。开展非现场执法工作，应当依法行政，规范执法流程，坚持公平公正与高效便民相一致、处罚与教育相结合、法律效果与社会效果相统一。

已经办理案件10000余例

据上海市人大常委会法工委主任阎锐介绍，从2021年1月起，浦东新区城管执法部门对跨门经营、占道设摊和占道洗车三个事项试行了非现场执法。截至10月27日，共办理非现场执法案件10000余例，街面市容秩序持续向好，非现场执法工作积累了一定的实战经验，也为立法工作提供了实践基础。

微信公众号@浦东宣桥城管日前报道了一个非现场执法的鲜活案例。

上午10时许，浦东新区下盐路4012弄一家水果店存在跨门经营行为，浦东新区宣桥镇城市管理行政执法中队的街面移动巡查智能车随即抓拍到，在综合信息平台形成违法行为工单，并向后台推送。

执法人员在后台进行了“一审”证据审核和“二审”法制审核，在浦东新区4万多家商户的信息库中抓取到关联商户主体，对当事人的身份证、营业执照等信息进行审核后，通过短信将相关内容发送至当事人。

报道称，此项工作前期工作量大，起初通过率低，通过执法局一系列指导意见、案件演示模板以及队员们不断努力尝试，目前，非现场执法的通过率比刚开始时提升了不少，队员们在遇到常规的市容违法现象时，也都更加愿意去尝试做非现场执法的案件了。

各地多有实践

《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出：“强化科技、装备在行政执法中的应用。”

《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》进一步提出：深入推进“互联网+”监管执法。积极推进智慧执法，加强信息化技术、装备的配置和应用。探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，解决人少事多的难题。

近年来，在城市管理领域试行非现场执法，全国各地多有探索和实践，城市管理执法部门制定了一些操作规范，配置了一些技术装备，积累了一定数量的执法案例，展开了一系列研究探讨和各种方式的交流，取得了较好的成效。

在安徽省淮南市，淮南市城管局搭建“淮南市综合执法平台信用体系系统”，通过采集商铺注册信用及各类信用信用信息，结合城市管理执法信息，对商铺进行信用综合评定，规范城市管理执法，促进城市管理与沿街店铺、流动摊贩的和谐共建。

在江苏省昆山市，以原数字城管平台为基础，构建“探头站岗、鼠标巡逻、系统派单”的信息化指挥平台。通过整合公安、交通、住房和城乡建设等部门7万多个高清视频探头，将视频监控覆盖面扩大到中心城区的大街小巷。使用人工智能（AI）行为识别技术，在市场周边和22条主要道路新增 481个高清视频探头。系统可自动报警并抓拍、录像、存档，同时将违规图片、信息自动推送给执法人员和责任商户，提醒执法人员依法调查处理，通知商户落实整改，实现对轻微违法行为的精准发现。案件平均处置时间缩短至 24分钟，效率提升90%以上。

在浙江省宁波市，宁波市综合执法局为解决任务多人员少、冲突多保障少、误解多理解少的执法困境，宁波市综合执法局积极探索开展非现场执法转变执法方式，从“现场控制”向“证据锁定”转变，由“单打独斗”向“部门协同”转变，逐步化解了执法取证难等瓶颈，有效减少了执法冲突。目前，作为28个候选案例之一，“宁波市综合执法局以非现场执法化解执法难题”正在参与宁波市委依法治市办组织开展的法治宁波建设“十佳创新案例”评选活动。

新《行政处罚法》第四十一条

新《行政处罚法》第四十一条系本次修法所新增，对行政执法利用电子技术监控设备作了规范，体现了立法工作的与时俱进。为了平衡权利与权力，本条设计了法制和技术审核等五项制度。

新《行政处罚法》第四十一条：“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。

电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的依据。

行政机关应当告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。”

对于本条第一款中的“依照法律、行政法规规定”，一般解释为“利用电子技术监控设备”必须有法律、行政法规依据，地方性法规、规章、规范性文件都不可以作为设定依据。最显著的例子是《道路交通安全法》，其第一百一十四条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”

新《行政处罚法》出台后，绝大多数释法图书和文章对于第四十一条“依照法律、行政法规规定”的解释即点到为止。

非现场执法无疑是适应时代发展的监管方式，考虑到本法规定前已经有大量电子技术监控设备投入使用，有论者做了进一步探讨，认为可以将《优化营商环境条例》（国务院令第722号发布， 自2020年1月1日起施行）第五十六条作为行政机关利用电子监控设备收集、固定违法事实的法律依据。该条规定：“政府及其有关部门应当充分运用互联网、大数据等技术手段，依托国家统一建立的在线监测系统，加强监管信息归集共享和关联整合，推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提升监管的精准化、智能化水平。”

不论怎样，如何平衡权利和权力、效率和公平是非现场执法规范从纸面到实践的核心课题，浦东新区城管执法局副局长奚帼华透露，下一步，将根据《规定》的要求，尽快出台涉及非现场执法中信息数据、个人隐私等数据方面的保护措施，切实保护好上述敏感信息，坚决做到依法行政、依法管理。同时，依法依规明确执法办案的每个环节具体做法，强化在全过程中对当事人知情权、隐私权、陈述申辩权、救济权等各项权利的保护。