分享|城市运行管理服务平台的发展方向展望

编者按

本文希望通过管窥“发动机”——动力机制和“燃油”——有效大数据发展规律的方法，展望我国城市运行管理服务平台未来发展方向。

素材来源于《城市管理与科技》2023年第二期（62~65页），作者：郝力，住房和城乡建设部信息中心原副主任；马春莉，全国市长研修学院（住房和城乡建设部干部学院）副处级组织员、副研究员，研究方向：城市管理执法、数字城市建设、智能化城市治理等     

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《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“加快数字化发展，建设数字中国。迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。”城市运行管理服务平台是数字政府建设的重要组成部分。数字政府建设在未来十五年发展中，通过开展基层治理体制改革和激活数据要素技术创新，以及城市管理评价与文明城市评价对接的激励机制创新，必将影响城市运行管理服务平台未来走向。

一、基层治理政策导向

（一）基层治理现代化政策背景

2021年7月《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》发布并提出：“力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台；党建引领基层治理机制全面完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高。在此基础上力争再用10年时间，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现。”

北京市和上海市推进特大城市基层治理现代化，江苏省和浙江省推进基层整合审批服务执法力量，加快推进“大综合一体化”行政执法改革试验，中央政法委推动上百个城市试点市域治理现代化等工作，都是落实中央基层治理现代化战略部署的具体行动。基层治理现代化体制变革的核心要义是：基层党建、城市管理、社区治理和公共服务等主责主业下沉社区，整合审批、服务、执法等力量，面向区域内群众开展服务。

（二）基层治理带动城管体制变化

北京、上海、江苏、浙江等省（直辖市）和市域治理示范城市贯彻中央对基层治理现代化的要求，进行了市、区行政资源向街道、社区下沉的基层治理体制改革。以北京为例，在基层治理体制改革中，将基层治理传统“条条”为主的行政体制，转变为市、区两级下放给街道部分权力和资源，形成以街道为主体的“块块”行政体制。基层治理体制改革对传统城管体制已经产生深刻的影响，从北京市两个涉及基层治理体制改革的文件中，可以感受到这一点。

北京基层治理体制改革的主要精神是，强化街道社区的基层治理组织能力，要求市、区两级政府下放街道必需的“条条”行政资源，构建适应基层治理需求的组织机构，履行基于“块块”的基层治理行政职责。

基层治理体制改革对市、区、街三级城市管理体制的主要影响，集中体现在重新确定街道办事处行政职责和确立街道办事处行政执法主体地位两个方面。2020年7月1日实施的北京市人民政府《关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》明确：“街道、乡镇综合行政执法队是街道办事处、乡镇人民政府管理的行政执法机构，以街道办事处、乡镇人民政府名义开展执法工作。”2020年11月，北京市委办公厅、北京市政府办公厅印发《北京市街道党工委和办事处职责规定》，重新确定街道办事处的城市管理职责横向扩展覆盖到18个行政部门和专业机构，纵向深入到街道社区、住宅小区。

（三）基层治理带动城管模式变化

基层治理体制由市、区“条条”管理为主转变为街道“块块”管理为主的模式。以北京市北新桥街道解决社区口袋公园被占用为例。雍和大厦与东城区青龙胡同之间，夹着一座口袋公园，是居民休闲健身的好去处。然而，从2020年下半年开始，这座口袋公园逐渐成了外卖小哥的“停车场”，安全问题、卫生问题也接踵而至。北新桥街道网格化服务管理中心、综合行政执法队、城市管理办公室、平房区物业、雍和大厦物业等单位负责人齐聚口袋公园，经过现场研究，城市管理办公室负责同志提出，由街道在口袋公园的无障碍坡道口设置阻车桩，防止外卖电动车进入园内。阻车桩的钥匙同时交给平房区物业和雍和大厦物业，当居民的轮椅、婴儿车需要进入园区时，双方物业都可以帮助居民开锁。

关于卫生问题，网格化服务管理中心负责同志注意到雍和大厦餐饮商户增加的情况，表示将在雍和大厦楼前设置垃圾分类驿站，让垃圾投放更加规范。并根据现场对外卖骑手车辆的甄别，负责与送餐企业约束从业人员规范停车。同时，在北二环路及周边地区为外卖骑手寻找合适的停车场地。待位置确定后，由雍和大厦物业制作引导牌，方便外卖骑手快速找到停车点，不耽误订单。经过几个相关单位协商，各种问题找到了可行的综合解决方案，实现了口袋公园还给居民和外卖骑手有地停车的双赢局面。

在基层治理体制改革带动下，街道社区以统筹协调多个相关机构协商、综合施策的基层治理新模式，替代多个部门各自为政的传统旧模式。未来，伴随城市管理体制下沉街道社区的运管服平台建设和运行，必将提出与新体制、新模式相适应的制度建设、系统建设和数据建设新需求。

（四）基层治理带动城管空间变化

基层治理体制由社会公共空间管理范围，进入到市民居住空间管理范围。以上海市静安寺街道解决“居民手拎马桶”为例。为了保障社区居民的基本生活，2016年年初，静安寺街道联合物业、市容、城管、房管等部门，对各小区建设发展存在的“短板”进行实地查看和现场处理，将各居民区存在的小区环境、市容市貌、违章搭建、群租等问题，汇总梳理成各居民区“整改清单”，建立各居民区“美丽家园”建设项目，并落实责任部门及责任人。

厕所是城市环卫管理的基本业务。按照传统城管体制，城管部门仅负责城市公共区域的厕所建设、养护和保洁，居民区内、户内的厕所问题，不属于城管职责范围。在新的街道基层治理体制下，静安寺街道通过“一平方米马桶入户”、楼内建设合用卫生间、弄内建设公用卫生间等方式，在室内、楼内和社区内三个不同空间范围，因地制宜精细化地解决了“居民手拎马桶”问题，让144户居民享用到城市卫生设施。

在基层治理体制改革带动下，城市管理大尺度空间的演变和精细化管理需求，会对未来城市运管服平台的制度建设、系统建设和数据建设产生新的影响。

二、数字时代政策导向

2017年，习近平总书记在十九届中央政治局第二次集体学习时强调，要加快建设数字中国，构建以数据为关键要素的数字经济，推动实体经济和数字经济融合发展。数字时代与信息时代的根本区别是，数据成为数字经济的关键要素，是新的生产力。数字经济、数字政府、数字社会和数字城管在各自的领域，在大数据的介入下，正在改变经济、政府、社会和城管的传统模式。当前，外部大数据来源和内涵的深刻变化，极大地推动着前沿技术革命性创新应用，未来必将深刻影响运管服平台的前沿技术应用模式。

（一）数字政府：健康码大数据

健康码创造了空前规模的数字政府超级平台，它覆盖了全国人口、全部国土、全部政府；它深度应用“云物移大智”等前沿技术手段，在三年抗疫和复工复产中发挥了不可替代的政府超级平台作用。大数据是健康码平台运行须臾不可离开的血液，这些数据主要有四类：第一类是政府掌握的个人身份数据，第二类是十多亿个人天天刷的场所码，第三类是十多亿个人天天刷的核酸码，第四类是十多亿个人健康状态的赋码数据。显然，99%来自十亿个人天天刷的场所码和核酸码大数据，是成就健康码超级政府模式的“有效大数据”。

（二）数字经济：网购大数据

我国的网购创造了世界空前规模的电子商务平台。它覆盖了几乎全国人口、全部生活类商品，加速了全国市场和商业信用体系建设的进程，为十多亿买卖双方提供物美价廉的个人交易平台，为中国正在崛起的数字经济作出贡献。网购平台创造性地开拓了个人商业大数据的先河。它通过开店、搜索、选优、拼单、下单、发货、支付、信用、收货、退货、评价等线上交易服务的过程，不仅365天、每天24小时收集十多亿个人的交易大数据，而且将个人交易大数据作为网购智能算法模型的基础数据，使得搜索、支付、信用、推介、供应链和物流派单等相关算法模型应运而生。基于个人交易大数据和人工智能算法的网购平台，已经形成超越实体商业的数字化竞争能力。显见，100%来自十多亿个人的交易大数据，是造就网购新模式的“有效大数据”。

（三）有效大数据：拉动前沿技术应用

过去有人一直把“云计算、物联网、移动互联、大数据、人工智能、区块链”，甚至是“元宇宙”等前沿技术手段当作创新的全部，忽视“有效大数据”作为“关键要素”的地位和作用。“前沿技术手段”的本质是什么？云计算技术是数据算力和算量的手段，物联网技术是传感数据处理的手段，移动互联技术是移动数据处理的手段，大数据技术是海量数据处理的手段，人工智能技术是数据智能化处理的手段，区块链技术是数据不可更改的手段，即便是“元宇宙”技术也仅是承载平行数字世界和交互现实世界的手段。

按照片面技术观点建设的“智慧城市”平台、“城市大脑”平台、“数字孪生”平台、“三融五跨”平台等，在疫情暴发、大水肆虐、山火熊熊的瞬间，其功能、作用及效力荡然无存。反之，在大疫大灾大难之中，前沿技术手段与大数据内容同步应用的网购平台、物流平台、健康码平台、接诉即办平台、微信平台，甚至一个共享文档软件，为政府和群众提供了生活物资、疫情管控、复工复产和应急救灾等卓有成效的数字化支点，给予了政府和群众摸得着看得见的精神与物质能量。事实证明，以“云物移大智链”等技术手段组合的各类平台创新，犹如人体的血管，是一个或好或坏的通道，不能独自承载生命。而伴随数字时代崛起的“有效大数据”，正在日益凸显决定数字经济、数字政府、数字社会和数字城管新模式关键要素的本质特征。“有效大数据”犹如人体的血液，赋予血管以生命的内涵，血管和血液的同时存在才能承载起生命的脉动。

在数字经济、数字政府发展进程中，前沿技术从技术创新升级到应用创新，是激活“有效大数据”关键要素的成果。在数字政府方面，健康码的“有效大数据”99%来自十多亿个人场所码和核酸码的大数据；在数字经济方面，网购、抖音等的“有效大数据”100%分别来自十多亿交易个人网购和十多亿个人浏览视频的大数据。这些大数据的四个特征是：平台沉淀的电子数据、海量的个人数据、24×365的动态数据和来自政府以外的外部数据。它们可以被看作是“有效大数据”的基本特征。综上，“有效大数据”在数字政府和数字经济的前沿技术应用创新中发挥着不可替代的作用。

三、激励机制创新导向

（一）城管与创城两个制度对接的重要意义

2021年，国家住房和城乡建设部发布《城市运行管理服务平台技术标准》《城市运行管理服务平台数据标准》和《城市运行管理服务平台建设指南（试行）》；2022年11月，《城市运行管理服务平台管理监督指标及评价标准（征求意见稿）》和《城市运行管理服务平台运行监督指标及评价标准（征求意见稿）》上网征求意见，形成城市运行管理服务平台相对完整的行业标准体系。

这个标准体系与数字城管标准体系相比差别很大。数字城管平台标准体系是围绕一个工作模式展开，而运管服平台由四个工作模式构成，并分别体现在四个核心系统中，即综合评价系统、运行监测系统、指挥协调系统和公众服务系统。新增的运行监测系统、公众服务系统和综合评价系统，承载着全新的工作模式，超出数字城管工作模式范围，不仅对平台建设运行的业务模式提出更高的建设要求，而且对运行制度体系提出更新的建设要求。

特别是《城市运行管理服务平台管理监督指标及评价标准》和《城市运行管理服务平台运行监督指标及评价标准》，对城市管理评价工作提出全新制度体系的建设要求。两个评价标准的指标也在《全国文明城市（地级以上）测评体系操作手册（2021年版）》中全部采用，城市管理综合评价内容全面融入创城评测制度，实现了城市综合评价制度首次全面对接全国文明城市评测制度，事实上已经将城市管理评价制度提高到全国文明城市测评的制度高度。

依托创城制度优势实施城管评价，是解决城管动力和平台动力机制的现实路径。城市运行管理服务平台本质是技术性基础设施，其本身不可能提供促进改革和提升水平的动力，必须在先进的动力机制驱动下、在有效的大数据介入下，技术性基础设施才可能发挥先进手段的作用。动力机制、有效大数据是平台生命力之本，技术性平台是平台生命力之末，本末不容倒置。

（二）城管与创城两个制度对接的基本方法

掌握两个制度体系对接的具体方法，是摆在全行业面前的一个紧迫课题。

一是要转变认识，提高站位。创城评价是对全社会的评价，全社会都是创城的责任主体。站在创城高度实施城市综合评价，势必有利于动员更多的社会主体参加城管工作。许多城市的实践证明，通过融入创城制度的城市综合评价方式，可以有效调动城（区）、街道、社区力量介入街道社区空间范围城管工作的积极性。

二是要采用科学的对接方法。城管综合评价与创城评测制度的对接，目前仅实现了指标名称上的形式对接，在实质性对接方面，还需要继续努力。实质性对接方法包括：与创城指标解释一致，与创城数据采集方式一致，与创城指标计算方法一致，与创城评测结果运用一致。

三是要形成综合评价工作制度。新制度的核心内涵是结束创城、城管工作“两张皮”的旧工作模式，形成城管与创城评价一体化、常态化、制度化的新工作模式，达到“城管即创城，创城即城管”的新境界。当城管评价制度与创城评测制度实现实质性对接时，将可能产生双重效果：立足创城高度的城管评价会起到激励党委和政府履行城管主体责任的作用，特别是基层街道社区会将城管评价等同创城评价而提高参加城管工作的责任感。

可以预见，两个评价制度对接的程度，将决定着城市运行管理服务平台，甚至是城管工作动力机制的激活程度，未来城市运管服平台的建设和运行，必将影响两个制度对接的制度建设、系统建设和数据建设。

来源：城市管理与科技