他山之石 || 关于运管服平台安全机制的探索

一、“合肥模式”造成“合肥运管服方案”缺失安全监测内容

中共安徽省委办、政府办2021年7月《关于推广城市生命线安全工程“合肥模式”的意见》造就“合肥模式”的特殊管理体制。合肥市成立城市安全运行管理工作领导小组，市委常委、分管副市长任领导小组组长，市城乡建设局牵头负责，市财政局、交通运输局、重点工程建设管理局，市供水、燃气、热电集团、合肥市城市安全监测运营公司、清华大学公共安全研究院等单位共同参与，分期推进城市安全运行管理平台建设运营工作。

合肥市探索成立了全市统一的城市生命线安全运行监测中心，作为市级机构纳入市安全生产委员会，由市城乡建设局牵头制定城市安全监测运营机制，形成了市政府统筹领导、多部门联合、统一监测服务的运行机制。合肥市城市生命线工程安全运行的值守监测预警中心，对城市复杂耦合公共灾害风险进行监测，为安委会各成员单位提供各行业综合耦合安全的监测预警和研判分析服务，辅助各部门开展各自的安全监管业务，不取代各部门的安全监管职责（即监测中心承担灾害信息流转服务，不承担具体安全责任）。

在这样的特殊体制下，合肥生命线平台的建设由政府安排到城市智能公司，运行监测安排到监测中心，合肥城管局自始至终不参与生命线平台建设运行。“合肥模式”对合肥市的运管服平台建设运行带来两个影响：第一，合肥市发起的城市生命线平台建设，早于住建部的运管服平台（合肥市政府2016年发文），由市城乡建设局牵头制定城市安全监测运营机制，形成了市政府统筹领导、多部门联合、统一监测服务的运行机制。第二，务院安全生产委员会办公室2021年《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（试用）》（简称《指南（试用）》）的生命线平台建设内容与住建部运行监测相关内容高度重叠，合肥政府自然不能重复建设两个内容高度重叠的平台。以上情况可以帮助我们理解“合肥模式”是“合肥方案”缺失运行监测内容的原因。

二、《指南（试用）》对运管服平台的影响

1、建设内容重叠的影响

2021年始，在住建部2022年底启动运管服平台建设工作之前，贯彻国务院安委会《指南（试用）》生命线平台建设工作在全国已经铺开，与运管服平台形成两条平行的发展路线。安徽省委办、政府办2021年发布《关于推广城市生命线安全工程“合肥模式”的意见》《国务院安委会办公室关于推广城市生命线安全工程经验做法切实加强城市安全风险防范工作的通知》(安委办〔2021〕6号)和国务院安全生产委员会办公室2021年《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（试用）》系列文件，推动安徽省16个地级市，全国18个城市开展生命线平台试点和建设工作。试点启动之后，《指南（试用）》推动了全国更多省份建设城市生命线安全工程。如江苏省建设厅出台《江苏省城市生命线安全工程建设技术指导书》、安徽省建设厅出台《安徽省城市生命线工程建设指南》、河南省建设厅出台《河南省城市生命线安全工程建设指南》等，这些省的行政文件和技术标准与《指南（试用）》内容高度一致。最近，国内又有一批城市按照《指南（试用）》的标准启动建设。如，在河南省政府生命线平台建设行动计划颁布后，这个月河南省安阳市的五个县，以及三门峡市都出台了城市基础设施生命线安全工程建设三年行动方案，大部分牵头单位落在信产局和住建局。凡是开展生命线平台建设的城市，只要城市政府没有指定城管局为牵头部门（大多数城市指定应急局、住建局、工信局），城管局就没有参加平台建设的机会，也不会获得建设第二个运行监测平台的机会。沈阳、青岛是国务院安委会18个试点城市，他们的实体化生命线系统建在应急局的平台上，城管局的运管服平台上没有建设实体化的运行监测系统。

国务院安委会发布文件行政层级高于住建部，发布时间早于住建部两年，两年多来，越来越多的省份开展贯彻国务院安委会《指南（试用）》的生命线平台建设，在这种形势下，如果我们继续维持与国务院安委会《指南（试用）》生命线平台内容高度重叠的运行监测系统建设内容，鉴于一个城市只能建设一个平台的现实，运管服平台将没有建设第二个实体化运行监测系统的机会，随着响应国务院安委会《指南（试用）》平台的省市数量的增长，运管服平台因内容重叠而受到影响的城市将会越来越多。

2、安全管理体制的影响

目前，住建部运行监测系统标准基本是基于《指南（试用）》的技术体系，这个技术体系是建立在突破“地方政府、监管部门和企业三者各负其责”的安全管理体制，是建立在安全运行监测中心，列为城市安委会成员单位的特殊体制基础上。这个“第四方”机构可以利用生命线平台收集分属于政府、部门和企业的安全风险信息，并向三个安全责任主体输送安全风险信息，这种跨越三个责任主体的信息流转能力，是特定安全保障体制机制下的特定能力，一旦脱离这个特殊体制机制的保护，监测中心以外的任何政府、部门或企业，如果承担了类似监测中心跨越三个责任主体的风险信息流转职责，将面临发生安全事故被追责的后果。住建部运管服平台标准引入了《指南（试用）》的技术体系，但是没有引入《指南（试用）》的安全保障体制机制。到目前为止，我们见过的已建成的运管服平台，事实上几乎没有一个城市严格按照住建部运行监测系统标准建设。究其原因有两个，一个是凡是建设生命线平台的城市都是按照《指南（试用）》标准建设，而不是按照住建部标准建设；另一个更深层次的原因是，地方政府在没有安全责任体制机制保护情况下，各个部门本能地规避风险数据跨责任主体流动而引入的追责风险。所以，不采用住建部平台标准成为普遍现象，即建设生命线平台的城市不采用住建部标准，没有建设生命线平台的城市也本能地不采用住建部标准，他们或使用企业基础数据，或使用部门监管数据，或临时调用应急局或住建局生命线平台数据，以非实体化演示系统的非标方式应对住建部运行监测系统的达标或者验收。

三、国家安全管理的新动向

最近，有两个与运管服平台建设密切相关的政策新动向，需要引起我们重视。第一个动向，经过两年多实践，国务院安委会办公室在认真总结前期18个试点城市（区）经验和存在问题的基础上，对《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（试行）》作了修订。这个新版本的核心变化是“明晰综合平台和各行业领域安全风险监测预警系统（以下简称子平台）的功能定位”，即不再强调基于集中式安全管理体制的“合肥模式”，把分工负责制的“深圳模式”作为典型案例，意在将生命线平台回归到《安全生产法》规定的地方政府、监管部门和企业各尽其责的安全管理体制。

《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（2023版）》（简称《指南（2023版 ）》）规定：“一是牵头部门统筹协调。负责综合平台建设和运行的牵头部门在党委政府的领导下，发挥牵头抓总作用，健全相关工作制度，加强对子平台工作的指导，强化部门协作、属地联动、政企配合，统筹推进各行业领域的监测网络建设、数据接入、综合功能开发等工作，督促检查落实情况”。“二是职能部门分工负责。承担子平台监测预警工作任务的部门建立健全本部门本系统风险监测预警体系，将监测预警工作与日常业务工作同部署同推进”。

《指南（2023版 ）》表明，生命线平台建设的重点从集中式的综合系统模式，回归到以地方政府、监管部门和运行企业各尽其责为重点的的专业子系统模式，在专业子系统里面，部门和企业必将扮演主角。

第二个动向，国务院安全生产委员会2023年8月9日发布《全国城镇燃气安全专项整治工作方案》。2023年8月24日住建部印发《全国城镇燃气安全专项整治燃气管理部门专项方案》指出“为扎实开展全国城镇燃气安全专项整治工作，依据专项整治工作任务分工，住房城乡建设部制定了《全国城镇燃气安全专项整治燃气管理部门专项方案》。现印发给你们，请结合实际认真抓好落实”。2023年10月18日，全国城镇燃气安全专项整治工作简报第 25 期报道：“近日，全国城镇燃气安全专项整治工作专班召集人、住房城乡建设部副部长秦海翔同志带队赴湖北省武汉市开展调研，深入武汉市城管执法委、武汉市燃气集团公司等单位企业，详细了解城镇燃气安全专项整治工作情况。现将武汉市加强燃气行业规范化、专业化、信息化发展的有关材料，以工作简报印发各地，请各地结合实际认真学习借鉴”。“武汉市积极探索燃气安全监管新模式，不断强化科技赋能，建设智慧燃气信息化平台，提升行业监管效能，推动共管共治共同缔造，守牢燃气安全红线。”。国务院安委会、住建部和这个简报的核心内容是：积极推进燃气安全部门监管的新模式，提升行业监管的效能。以上两个重大政策动向，都在向我们昭示，城市生命线工程要依据《安全生产法》政府、部门和企业各尽其责的体制机制进行，部门监管是三个责任主体中不可或缺的安全保障力量，要积极推进部门监管新模式，要努力提升行业监管的效能。

四、完善运管服平台标准的建议

按照《安全生产法》的规定，城市安全责任由地方政府、监管部门和企业三者各负其责。住建部和地方城管部门依法代表国家负有市政、公用、环卫、园林等行业安全的部门监管责任，各城市市政、公用、环卫、园林等企业承担企业安全主体责任。

受到上述两个政策动向聚焦部门和企业安全履职的启发，我们发现在城市运行监测标准中，地方城管部门普遍承担的市政、公用、环卫、园林等行业安全的部门监管的业务，尚未纳入到运行监测标准体系。考虑到“合肥模式”在一定数量城市处在实践中的现实情况，结合减少与国务院安委会生命线平台内容重叠，以及进一步适应国家强化部门监管政策形势和基层部门监管的履职需求，建议可以在现有运管服平台运行监测标准不变的基础上，增加市政（道路、桥梁、排水）、公用（燃气、供热、照明）、环卫、园林等紧密结合基层部门监管履职需要的运行监测方面的机制、功能和数据的内容，以密切联系基层实际的方式克服运管服平台遇到的体制和技术障碍，促进其健康发展。